广西快三开奖软件_曹正汉:中国的集权与分权:“风险论”与历史证据

选择字号:   本文共阅读 1332 次 更新时间:2019-11-27 21:48:00

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曹正汉  

  

   摘 要:在中国历史上,中央集权与地方分权的关系经历了一系列重大演变。广西快三开奖软件这些演变给我们提出如下三类问题:第一,在地方政治体制上,为什么一部分王朝在开国初期采用了分封制,而当王朝稳定下来之后,却又谋求削藩?第二,在边疆和西南少数民族地区,为什么元代和明代采用“土司制”,清代却推行“改土归流”?第三,在省级政区和省级政府的设置上,为什么汉人政权表现出兴废不定和周期性循环,而游牧民族建立的中原王朝却不存在这种循环?此外,清代之后建立的汉人政权为什么又打破了这种周期循环,建立起稳定的省级政区和统一的省级政府?本文论证了上述问题可以用“风险论”——即中央政府追求“统治风险最小化”的行为及其面临的约束条件——来解释,还同时比较了“风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”在解释能力上的差别。

  

一、导论

  

   中国因幅员辽阔,中央政府在处理中央与地方的关系上,需要考虑两个目标:降低行政成本或提高治理效率,以有效处理地方事务;降低统治风险,以维护政权稳定。然而,这两个目标往往存在矛盾和冲突,即周雪光(2011)所指的“权威体制与有效治理之间的矛盾”。广西快三开奖软件在历史上,这种矛盾经常性地表现为“内重外轻”与“外重内轻”的争论。这就带来一个问题:在理论上,我们该如何处理中央政府这两个目标之间的关系?

  

   对于上述问题,周雪光(2011)与周黎安(2014)等学者提出的处理方式是,把提高治理效率(或降低行政成本)作为中央政府的主要目标,同时把降低统治风险作为其派生目标。广西快三开奖软件按照这种处理方式,周雪光(2011, 2012, 2013, 2016)和周黎安(2008, 2014)分别提出了一种理论:“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”,用于解释中央集权与地方分权的关系。这两种理论都认为,中国因为幅员辽阔,人口众多,在国家治理上,中央政府首先考虑的是降低行政成本和提高治理效率,由此导致在行政事务上实行地方分权。同时,在地方分权之下,地方领导人有可能会脱离中央控制,给中央政府带来统治风险,因此,又需要在资源控制和人事管理上实行中央集权,以控制和降低这种统治风险(周黎安, 2008, 2014;周雪光, 2011, 2012, 2013, 2016)。这种解释即是把中央政府的效率目标视为其主要目标,把降低统治风险视为由实现效率目标所派生出来的需要。而且,这两种理论所考虑的统治风险主要是指在地方分权之下,地方官员有可能脱离中央政府控制所产生的风险,即地方官员的代理风险。

  

   诚然,在周雪光与周黎安的理论之间,仍然存在一些重要差别。周雪光(2011, 2012)认为,中央政府在提高治理效率和降低统治风险上,存在持久和难以完全消除的冲突,他称之为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。这种矛盾导致中央集权与地方分权难以稳定下来,表现为“集权—分权”的周期性波动。周黎安(2014)则认为,中国的集权与分权存在稳定模式,他概括为“行政发包制”。不过,这种差别并未否定他们在理论上的共同之处:他们都是从中央政府需要提高治理效率(或降低行政成本)的角度解释在行政上实行地方分权的原因;又都是从地方分权隐含着统治风险(即代理风险)的角度解释中央政府的政治集权。

  

   与周雪光和周黎安的理论不同,还有一些学者是按另一种思路来处理上述问题。他们认为,统治者关注的首要目标是政权稳定,因此把降低统治风险视为主要目标,同时,把提高治理效率视为统治者在降低统治风险上所面临的约束条件。这种思路不是从提高治理效率(或降低行政成本)的角度解释地方分权,而是从中央政府需要降低统治风险的角度,同时解释中央集权与地方分权的原因(Cai,2008;曹正汉, 2011, 2014;Hess,2013;曹正汉、周杰,2013)。本文把这种理论简称为“风险论”。

  

   “风险论”区分了两类统治风险:一是社会风险,它是源于民众的统治风险,指集权统治有可能遇到民众抵制,比如,民众有可能发起抗议,爆发骚乱,甚至发生大规模叛乱,威胁到政权稳定;二是代理风险,是源于地方官的统治风险,指地方官可能偏离中央政府控制,甚至反叛中央或谋求割据独立。“风险论”认为,中央政府为了确保政权稳定,在财政、行政成本、军事技术、政治竞争等约束之下,需要同时考虑社会风险与代理风险,使这两种风险综合起来对政权稳定的威胁最小化。

  

   “风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的分歧首先是对地方分权的原因提出了不同解释。周雪光(2011)和周黎安(2014)均认为,导致中央政府在行政上实行地方分权的原因是,中央政府受制于有限的治理能力和过高的行政监督成本,需要通过地方分权来提高治理能力和降低行政监督成本。“风险论”不否认地方分权通常能够提高治理效率和降低行政监督成本,但它认为这不是促使中央政府推行地方分权的首要原因,首要原因是中央政府需要控制民众,并对民众分而治之。所以,当提高治理效率与降低统治风险互相冲突时,中央政府将优先考虑降低统治风险,这就导致地方分权有可能超出提高治理效率的需要,以致在许多领域形成过度分权(曹正汉、周杰,2013);或者相反,导致地方分权的程度低于效率要求,在某些领域形成过度集权(曹正汉等,2014)。

  

广西快三开奖软件   其次,“风险论”与前述两种理论的分歧还表现为理论推断有所不同,甚至存在冲突。“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”有一个共同推断,即财政压力增大或行政监督成本上升将导致中央政府加大地方分权。“风险论”则认为,中央政府在处理集权与分权的问题时,虽然受财政和行政成本等约束,但在财政可以承受的范围内,主要考虑的因素是社会风险与代理风险的相对严重程度。具体而言,如果社会风险变得相对更严重,中央政府将加大地方分权来控制社会风险;反之,如果代理风险变得相对更严重,中央政府将加大中央集权,削弱地方分权(曹正汉、周杰,2013;曹正汉等,2014)。

  

   然而,上述三种理论的解释能力尚未得到系统检验。检验所遇到的一大困难是难以做国际比较,因为在当今世界,我们找不到与中国规模相当的另一个中央集权国家。为了克服这种困难,本文用历史的纵向比较替代横向比较,通过检验一个理论能否解释历史上中央集权与地方分权的动态变化来评价理论的解释能力。在中国历史上,秦朝以后历代王朝的治理体制逐渐趋向于稳定的郡县制,但这一过程却经历了多次演变(周振鹤,2005)。这些演变主要发生在三个维度上:首先是在地方政治体制上,反复出现分封与削藩;其次是在地方行政体制上,西南及边疆地区曾经实行“羁縻体制”,元明两代演变成“土司制”,到清代则“改土归流”,逐渐建立统一的郡县制;再次是在省级政区的设置上,从时兴时废、存废不定,到逐渐稳定和定型。这三个维度上的演变都属于集权与分权的动态变化,因此,可以作为检验这三种理论的依据。

  

   本文通过考察中国历代王朝的治理体制在上述三个维度上的演变过程,主要检验“风险论”的解释能力;同时,也与其他两种理论的解释能力相比较,目的是抛砖引玉,促进不同理论之间的批评与对话。

  

二、集权国家的治理体制:“风险论”及其推断


   在考察历史事实之前,我们需要拓展和完善“风险论”,以回应周雪光等学者的批评。周雪光(2011, 2012)曾批评“风险论”及其“中央治官,地方治民”的模型,认为这一模型把国家的治理结构看得过于刚性和稳定,忽略了集权与分权的动态演变。这一批评富有洞见,特别是考虑到,在中国历史上,中央与地方关系曾经发生多次重大变化,这更是我们不能回避的问题。在本部分,我们尝试拓展“风险论”,使之成为能够解释集权与分权之演变的动态理论。我们从基本假设(“风险最小化假设”)开始。

  

   (一)“风险最小化假设”

  

   集权国家的统治者在治理国家上首先考虑的是如何应对他们所面临的威胁(Buenode Mesguita, et al., 2003:19-35;Schedler,2009;Hess,2013)。这些威胁按来源划分主要有三种。第一种是民众叛乱。民众是被统治的对象,他们受政府征税、征劳役、管制等影响,或者,受天灾或经济危机等冲击,有可能爆发抗议、骚乱,甚至反叛,从而威胁社会稳定和政权稳定。我们把这种威胁称为“社会风险”。第二种是由应对第一种威胁所派生出来的。为了应对第一种威胁,统治者必须依靠军队和官僚系统,这就可能会出现军队和官僚系统的内部人脱离控制,甚至反叛的问题,这就是“代理风险”。在本文中,我们忽略中央政府的官员给统治者带来的代理风险,着重考察地方官给统治者和中央政府带来的代理风险。第三种威胁是外部军事入侵。为了应对外部入侵的威胁,必须依靠将领在边疆御敌,也依靠官僚系统向民众征税、征物资、征劳役等后勤供给,这就提高了边疆将领的代理风险,也加剧了民众叛乱的社会风险。

  

   在中国历史上,统治集团一旦在军事上取得支配地位,建立统一政权,其面临的主要威胁就不是外部入侵,而是内部叛乱和瓦解(王国斌,1998:89)。因此,历代统一王朝在治国策略上都是重点防范内部反叛,中央政府只要能维持内部政治稳定和社会安定,就有能力安定边疆和应对外患。这一特点在统治者处理中央与地方关系上表现得尤为明显。因此,我们在考察中央与地方关系时忽略统治者所面临的外部入侵威胁,主要考虑社会风险和代理风险的影响。由此,我们提出“风险最小化假设”:假设统治者及中央政府在治理国家上,追求统治风险的最小化,即,力求同时控制社会风险与代理风险,使其综合起来对政权稳定的威胁最小化。

  

   采用“风险最小化假设”的目的是帮助我们运用“理想型”的概念和演绎方法(Zhao,2015:24-28),分析中国历史上中央集权与地方分权的多样性及动态演变。首先,在此假设之下,我们可以分析统治者及中央政府所希望的理想的治理体制具有何种特征,或者说,是属于何种类型。其次,我们引入统治者及中央政府所面临的约束条件,并分析这些约束条件如何影响到中央政府追求统治风险最小化的行为,然后进一步分析治理体制的多样性及演变。

  

   (二)对治理体制的分类

  

   我们暂时不考虑统治者及中央政府所面临的约束条件,仅讨论统治者有哪些控制风险的手段,这些控制手段所对应的治理体制又有哪些类型。

  

   1. 两种控制手段

  

所有的集权国家基本都依靠两种控制手段——按人事实行控制和分地域实行控制——才能建立有效统治。这两种控制手段也是控制社会风险和代理风险的主要工具。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会》2017年第3期

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